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Pourquoi l'amnistie fiscale est une bonne idée

Avec les réformes fiscales en cours et la probable abolition du secret bancaire pour les contribuables helvétiques, le débat est relancé. Plusieurs options sont envisageables…

L’idée est dans l’air depuis de nombreuses années! Mais les circonstances n’ont jamais été aussi propices qu’aujourd’hui pour lancer une amnistie fiscale générale à l’intention des contribuables qui dissimulent tout ou partie de leurs revenus et de leur fortune.

Sous la pression de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et du G20 (il réunit les principales puissances de la planète), la Suisse a ouvert depuis 2009 un vaste chantier, dont les travaux se poursuivent toujours. Celui-ci vise à adapter le droit helvétique aux nouvelles normes internationales.

Si elles aboutissent, les nouvelles règles conduiront à la suppression du secret bancaire pour les contribuables suisses et au durcissement des sanctions punissant les délits fiscaux. Les réformes en cours constituent, à la fois pour la place financière helvétique et pour la population, un profond bouleversement de leurs relations avec l’Etat, sans aucun doute le plus important depuis la Seconde Guerre mondiale.      
C’est dans ce contexte que deux ténors de la politique suisse s’exprimaient dans les colonnes de Bilan en automne 2011 en faveur d’un grand pardon. Fulvio Pelli: «L’idée d’une amnistie fiscale générale doit être relancée dans notre pays.» A quoi Christophe Darbellay répondait: «J’y suis favorable.» Le Tessinois conduisait à cette époque les destinées du Parti libéral-radical, alors que le Valaisan préside toujours le Parti démocrate-chrétien.

Or, au cours de ces trois dernières années, ils n’ont jamais tenté de transformer leurs convictions en actes politiques malgré les nombreuses réformes lancées depuis lors pour lutter plus efficacement contre la délinquance fiscale. Aujourd’hui, leurs priorités politiques ont évolué.

Le Tessinois s’est engagé dans le combat que son parti mène avec l’Union démocratique du centre pour empêcher l’échange d’informations fiscales sur le plan national et afin de conserver le secret bancaire pour les contribuables suisses, tandis que le Valaisan se dit favorable à son maintien, même s’il ne se lancera pas ouvertement dans cette bataille. Dans quelques semaines, un comité interpartis déposera en effet à la Chancellerie fédérale l’initiative populaire intitulée «Oui à la protection de la sphère privée» avec plus de 100 000 signatures récoltées depuis son lancement en juin 2013.
Cette initiative peut, d’une part, constituer un obstacle majeur sur le chemin des réformes qui sont déjà engagées et, d’autre part, permettre de lancer sur la place publique le débat sur la nécessité d’une amnistie fiscale destinée à remettre à zéro les compteurs des contribuables qui trichent. «Notre objectif est d’anéantir toute velléité de la Conférence des directeurs cantonaux des finances (CDF) d’exiger pour les autorités fiscales helvétiques les mêmes droits d’accès aux données bancaires que ceux dont disposent leurs homologues étrangères», explique le conseiller national libéral-radical Christian Lüscher. «Il faut arrêter le tsunami de la transparence aux frontières helvétiques», ajoute avec insistance l’avocat genevois qui copréside le comité d’initiative.

«L’initiative sauve-voleur»

«Ce n’est pas possible», réplique le conseiller d’Etat jurassien Charles Juillard. «Devra-t-on fermer les yeux sur les renseignements fiscaux qui nous seront transmis sur les comptes détenus par des contribuables suisses à l’étranger et lorsque les autorités cantonales livreront aux fiscs étrangers des informations sur des contribuables helvétiques?», questionne celui qui est aussi coprésident de la CDF.

Très critique envers ceux qui veulent «menotter» les autorités fiscales, l’avocat Paolo Bernasconi, ancien procureur du canton du Tessin, estime que cette initiative, qu’il baptise «l’initiative sauve-voleur», permettra de «protéger les contribuables helvétiques qui cachent des milliards de francs dans les Caraïbes et à Singapour». Et d’affirmer que «la cohérence de notre système juridique demande qu’on place le fisc suisse sur le même pied d’égalité que le fisc étranger».

Cette initiative forcera les acteurs politiques, y compris ceux qui la défendent, à se déterminer sur le recours à une amnistie fiscale suffisamment attractive au cas où les règles du jeu devaient, à l’avenir, fondamentalement changer. «L’amnistie est le corollaire de l’abandon du secret bancaire pour les contribuables suisses. Il faut faire tabula rasa du passé lorsque de nouvelles normes conditionnent les relations entre l’Etat et ses citoyens», continue de penser Christophe Darbellay. «Le fruit en train de mûrir. Tout est une question de timing et d’opportunité politique», ajoute le Valaisan.

Sur la droite de l’échiquier politique, de nombreux acteurs partagent cette opinion comme, par exemple, le Bernois Luzi Stamm. «Je suis favorable à une amnistie la plus généreuse possible», lance le conseiller national de l’Union démocratique du centre. 

Des arguments qui pèsent

Lors de la procédure de consultation de la réforme du droit pénal fiscal, qui vise à permettre l’accès à des données bancaires lorsqu’il y a un soupçon fondé de délit fiscal, onze associations économiques et professionnelles (en majorité romandes et tessinoises) ainsi que le Parti bourgeois-démocratique (PBD) ont préconisé de lier la révision de la législation à une amnistie ou d’envisager l’introduction de mesures de régularisation favorables ou de procéder à d’autres réformes.

Pour Genève Place Financière, «on ne saurait lever le secret bancaire pour toutes les infractions fiscales sans revisiter le fonctionnement de l’impôt anticipé – conçu comme un impôt de garantie – voire même sans envisager des mécanismes de régularisation ou d’amnistie». De son côté, la Fédération patronale vaudoise «déplore que le Conseil fédéral n’envisage ni amnistie fiscale ni dispositions transitoires pour contrebalancer la révision du droit pénal fiscal».

On remarquera que seul un parti politique, le PBD, c’est-à-dire celui de la conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf, envisage une telle solution. Les cuisines du Département fédéral des finances préparent-elles une potion qu’elles serviront le moment venu? A Berne, on ne répond pas. «Je pense que Mme Widmer-Schlumpf sera d’accord de présenter des options», avance pour sa part Martin Landolt, président du PBD.

Parmi les arguments qui postulent en faveur d’une large amnistie, figure aussi la nouvelle politique des banques. Une partie d’entre elles poussent déjà leurs clients helvétiques à déclarer leurs avoirs. Pour des raisons pratiques, elles leur demandent les mêmes documents de conformité fiscale que ceux qui doivent être fournis par la clientèle étrangère. «Les banquiers exigent non seulement un certificat de conformité fiscale avant de s’engager dans toute nouvelle relation, mais également à leurs relations existantes s’ils constatent que celles-ci réalisent des transactions atteignant plusieurs centaines de milliers de francs», observe Giuseppe Sottile, associé de la société Kendris et responsable du département fiscal de son bureau de Lausanne.

Les banques anticipent ainsi les obligations de diligence qui pourraient découler de l’adoption de nouvelles règles. D’abord, la révision de la loi sur les établissements financiers, dont la procédure de consultation se terminera à la mi-octobre, prévoit que lorsqu’il accepte des valeurs patrimoniales, un institut «vérifie s’il existe un risque élevé qu’elles n’aient pas été ou ne soient pas fiscalisées en violation des obligations fiscales applicables».

Ensuite, selon les nouvelles directives qui doivent permettre de déceler les délits fiscaux pouvant constituer un crime préalable au blanchiment d’argent sale, les banques devront mettre en œuvre un dispositif capable de déceler les risques d’infraction. Ces nouvelles contraintes ne devraient pas effrayer la place financière. Selon l’avocat Paolo Bernasconi, «les banques ont toujours déclaré vouloir se battre contre toute utilisation abusive du secret bancaire, qui permettrait à leur clientèle de violer leurs obligations fiscales».

Des contribuables préoccupés

Les cabinets d’avocats, les fiduciaires et les sociétés spécialisées dans le conseil fiscal notent que les contribuables helvétiques commencent à s’inquiéter. «Auparavant, seuls les ressortissants étrangers nous approchaient pour les aider à régler le passé. Désormais, la question de la régularisation des avoirs non déclarés commence à préoccuper les Suisses. Ces derniers craignent de se faire attraper par le fisc si les réformes prévues se concrétisent. Pour l’instant, ils agissent surtout lorsqu’ils souhaitent utiliser les fonds, par exemple pour financer l’achat d’un bien immobilier, ou pour régler la situation avant une succession», constate Laurent Bovet, senior manager chez Mazars à Lausanne, une société active notamment dans le conseil fiscal.

La menace très sérieuse que le secret bancaire soit, un jour, vidé de sa substance devrait pousser les acteurs politiques à mettre en œuvre les conditions de reddition des tricheurs avant l’adoption de nouvelles règles. «Nos voisins ont de l’expérience en la matière. Il faudrait mener une étude comparative des mesures prises à l’étranger au cours des dernières années afin de reprendre les meilleures solutions en faveur des contribuables helvétiques», suggère Edouard Cuendet, directeur de Genève Place Financière.

Depuis le début du nouveau millénaire, de nombreux pays ont tenté d’inciter leurs contribuables à rapatrier leurs avoirs placés à l’étranger, plus particulièrement en Suisse, avec le prélèvement d’une taxe libératoire plus ou moins incitative. Par exemple, les amnisties italienne de 2009 et espagnole de 2012 ont permis de régulariser respectivement 90 et 40 milliards d’euros avec des taux d’imposition moyens de 5 et de 3%.

De leur côté, l’Allemagne et la France permettent également à leurs contribuables de déclarer leurs actifs dissimulés, mais à des conditions qui ne sont guère attractives. En plus du maintien de l’amnistie partielle en vigueur depuis 2010, au moins deux options sont envisageables en Suisse: le lancement d’une amnistie générale avec une taxe libératoire relativement faible et l’amélioration de l’offre actuelle.

1. Lancer une amnistie générale gratuite

C’est l’offre de pardon la plus généreuse ou, comme l’écrit joliment un Valaisan dans une lettre de lecteur publiée par Le Nouvelliste: «L’amnistie, c’est un peu comme la confession dans l’armoire du curé: tu dis que t’as piqué une sucette à l’épicerie, tu fais deux «Notre Père» et trois «Je vous salue Marie», pis t’as de nouveau le droit d’aller au paradis.» Dans ce cas de figure, les collectivités publiques renoncent à toute sanction et à tout rappel d’impôts lors de l’annonce d’actifs non déclarés.

Ces montants sont simplement réintégrés au patrimoine (fortune et revenus) imposable. La dernière amnistie générale remonte à 1969. Un contribuable sur cinq en a fait usage. Et, selon le Département fédéral des finances, les différences d’une classe de fortune à l’autre sont «étonnamment faibles.» Au total, les avoirs réapparus se sont élevés à 11,5  milliards de francs.

Quarante-cinq ans plus tard, personne ne croit à la possibilité de rééditer ce coup. «Une amnistie sans aucune pénalité n’est pas envisageable. Pour des raisons compréhensibles d’éthique sociale et de sensibilité politique, elle n’aurait aujourd’hui aucune chance d’être approuvée par notre Parlement, et je doute même qu’un quelconque parti se risque à la proposer», observe l’avocat et professeur Henry Peter.

«C’est impensable», insiste Andrea Caroni, l’étoile montante du Parti libéral-radical. «Une amnistie générale est l’équivalent d’un cadeau offert à un délinquant qui a commis une infraction. A l’étranger, les contribuables paient pour régulariser leur situation. Il n’y a aucune raison que la Suisse se distingue de ses voisins», constate le conseiller national appenzellois.

La question divise d’ailleurs les Chambres fédérales depuis plus de vingt ans. La dernière escarmouche remonte à deux ans seulement. En automne 2012, ce n’est que par 92 voix contre 90 et 3 abstentions que le Conseil national classe définitivement deux initiatives parlementaires déposées au début des années 2000 – l’une par le canton du Tessin, l’autre par la libérale genevoise Barbara Polla – qui visent à permettre aux tricheurs d’échapper à toute poursuite moyennant le paiement d’une taxe libératoire à définir dans la législation.

Après plus de dix ans de tergiversations, la chambre basse choisit en effet de suivre les recommandations de la majorité de la commission de l’économie selon lesquelles «une amnistie fiscale générale sans obligation de s’acquitter d’un rappel d’impôts viole le principe de l’égalité de traitement des contribuables, sape leur propension à payer leurs impôts et incite à de nouvelles fraudes».

A la même époque, le Conseil fédéral lance de son côté une réflexion sur l’opportunité de proposer une amnistie générale dans le cadre d’un train de mesures fiscales qui vient d’être adoptées. «Des indices concrets laissent à penser que des avoirs considérables, présents en Suisse et insuffisamment imposés, chercheraient à accéder à la légalité», estime le ministre des Finances Kaspar Villiger. Pour faire passer la pilule auprès des contribuables honnêtes, il suggère qu’une partie des recettes prévues soit utilisée par les cantons pour renforcer les contrôles fiscaux.

Dans un projet présenté en 2001, le Département fédéral des finances prévoit de prélever une taxe de 10% sur le patrimoine soustrait avec une franchise de 100 000 francs. Mais les sept Sages peinent à se décider. Ils reconnaissent que ce sujet est sensible. Selon un mémo de l’Administration fédérale, il s’agit de «concilier deux exigences apparemment contradictoires: d’une part, une amnistie doit encourager suffisamment les contribuables à déclarer des revenus soustraits au fisc et, d’autre part, inclure un rappel d’impôt, sans quoi les contribuables honnêtes seraient lésés». Finalement, faute d’accord au sein du collège gouvernemental, Kaspar Villiger doit annoncer qu’il renonce à mettre le projet de son département en consultation.

Une dizaine d’années plus tard, cette question reste non seulement toujours très délicate à résoudre, mais elle divise aussi la population. Dans un sondage réalisé en janvier 2013 par l’institut DemoSCOPE pour le compte de Bilan, 37% des personnes interrogées se prononcent contre cette idée, alors que 36% la soutiennent.

Si les Romands (42% de oui, 28% de non) se disent largement favorables à cette proposition, les Alémaniques la rejettent (34% de oui, 40% de non). En revanche, une majorité de Suisses (64%) estiment qu’il faut renforcer la lutte contre les fraudeurs du fisc.

2. Améliorer l’amnistie en vigueur depuis 2010

Depuis 2010, les contribuables helvétiques peuvent bénéficier d’une amnistie partielle grâce à la simplification du rappel d’impôts en cas de succession et à l’introduction de la dénonciation spontanée non punissable. En d’autres termes, chaque contribuable peut se dénoncer une fois dans sa vie auprès de ses autorités fiscales. Aucune sanction pénale ne lui est infligée, ni aucune amende. En revanche, il doit s’acquitter des rappels d’impôts et des intérêts moratoires sur dix ans (trois ans pour un héritier).

Selon les indications fournies par les cantons à l’Agence télégraphique suisse, environ 20 000 contribuables se sont autodénoncés entre 2010 et 2013 dans toute la Suisse. La régularisation a parfois porté sur des sommes conséquentes: par exemple, un contribuable schwytzois a déclaré un patrimoine de 25  millions de francs ou une procédure a permis au canton de Berne de récupérer des arriérés d’impôts pour 12 millions de francs. Mais comme seule la moitié des autorités fiscales indiquent les avoirs réapparus et le montant des rappels d’impôts encaissés, il n’est pas possible de tirer des conclusions sur la réussite de cette opération sur le plan national.

De l’avis de fiscalistes, les résultats obtenus sont plutôt décevants. La faute à des conditions de régularisation relativement peu favorables. «La période de reprise d’impôts est lourde en comparaison internationale», constate Yvan Hayoz, expert fiscal auprès de l’étude d’avocats Schmidt, Jaton & Associés. De surcroît, avance-t-il, «les dispositions prévues par la législation ouvrent la porte à une planification fiscale teintée d’une certaine morbidité puisqu’elles sont plus avantageuses pour les héritiers d’une personne décédée que pour les vivants. Autant dire qu’il est préférable de mourir sans régler ses affaires.»

Le fiscaliste Giuseppe Sottile a calculé que «la reprise totale, en tenant compte des intérêts de retard, peut atteindre jusqu’à 50% des revenus soustraits dans les cantons les moins favorables». Une somme qui peut décourager des contribuables à s’autodénoncer. «Une partie des Romands concernés préfèrent jouer l’attentisme et misent sur une amnistie fiscale plus généreuse pour se régulariser», constate Giuseppe Sottile.

Les fiscalistes mentionnent aussi deux difficultés majeures dans le processus de régularisation de leurs clients: le calcul du rappel d’impôts et la durée de la procédure. «Dans certains cas, il s’avère extrêmement difficile, voire périlleux, de recalculer l’impôt à payer», constate Laurent Bovet. «Dans le canton de Vaud, il faut parfois entre une année et trois ans pour clore une affaire», affirme Giuseppe Sottile.

«C’est possible, car, dans de nombreux cas, les dossiers sont complexes et portent sur de nombreuses années. Les contribuables doivent fournir des pièces parfois anciennes et difficiles à retrouver», confirme Isabel Balitzer-Domon, déléguée à la communication du Département des finances du canton de Vaud.

D’aucuns estiment donc qu’il faut modifier l’amnistie en vigueur pour la rendre plus attractive. Plusieurs options sont envisageables. «Une solution pourrait consister à prélever un montant forfaitaire se situant entre 15 et 20% de la totalité du patrimoine jusqu’ici non déclaré», propose Henry Peter.

Associé du cabinet d’avocats Schellenberg Wittmer, Pietro Sansonetti constate d’abord que «l’amnistie partielle est plus juste en termes d’équité que l’amnistie générale car elle prévoit un rappel d’impôts, mais celle qui est actuellement en vigueur peut s’avérer onéreuse, et donc dissuasive, si elle porte sur des revenus importants réalisés au cours de ces dix dernières années (par opposition à une fortune relativement ancienne).»

Et l’avocat fiscaliste genevois de suggérer de faire un pas supplémentaire: «Combinons plutôt un taux forfaitaire attractif, que le législateur définirait, à une réduction à cinq ans du nombre d’années pour calculer le rappel d’impôts. Cette amnistie serait limitée dans le temps. Passé ce délai, ce seraient les conditions actuellement en vigueur qui s’appliqueraient de nouveau.»

Conseiller d’Etat et vice-président de la Conférence des directeurs cantonaux des finances, le Jurassien Charles Juillard est plus pragmatique: «La Suisse peut reprendre notre modèle. Celui-ci est équilibré, simple à comprendre et plus favorable que l’amnistie fédérale.»

En taxant les avoirs non déclarés à un taux forfaitaire de 4% pour les héritiers, de 13% pour les salariés et les rentiers et de 23% pour les indépendants, il permet aux contribuables de calculer rapidement le montant à acquitter et au fisc de régler facilement les cas qui lui sont soumis. Le résultat est au-dessus de toutes les espérances. Le Jura comptait exhumer une fortune soustraite de 300  millions de francs. Au 31  juillet dernier, 1 098 contribuables se sont autodénoncés. Ils avaient dissimulé un patrimoine de 369  millions de francs, qui a rapporté plus de 30  millions de francs d’impôts.

3. Conserver l’amnistie partielle en vigueur

Ne rien changer? C’est une option que personne ne veut exclure. «Le changement du régime intérieur en matière fiscale ne me semble pas nécessiter de grandes modifications légales en Suisse. La fraude fiscale des contribuables n’y est probablement pas un sport national, au contraire de ce que connaissent différents pays européens. Je suis donc plutôt réservé, mais pas farouchement opposé à toute modification de l’amnistie en vigueur depuis 2010», déclare Luc Recordon, conseiller aux Etats écologiste et membre du conseil d’administration de la Banque Cantonale Vaudoise.

Vice-président de la Conférence des directeurs cantonaux des finances, le conseiller d’Etat valaisan Maurice Tornay est du même avis: «Je suis moi aussi plutôt réservé quant à la nécessité d’améliorer les conditions de régularisation des avoirs non déclarés. En revanche, je suis favorable à la suppression de l’impôt anticipé, qui est une caution payée par le contribuable et qu’il peut récupérer lorsqu’il paie ses impôts.»

D’autres sont, au contraire, d’un avis beaucoup plus tranché. Ils estiment que les conditions de l’amnistie partielle en vigueur sont beaucoup trop favorables. Conseillère nationale socialiste, la Bernoise Margret Kiener Nellen est de cet avis. «Pour inciter à l’honnêteté fiscale et dans l’intérêt d’une mise en œuvre cohérente de la stratégie de l’argent propre, il convient de fixer une limite dans le temps à ces dénonciations, par exemple jusqu’à la fin 2020 (sauf dans le cas d’une succession, ndlr)», suggère-t-elle dans une initiative parlementaire déposée en juin dernier.

De toute manière, dans le cas où les réformes en cours devaient se diriger vers un durcissement de la répression, les tricheurs s’autodénonceront probablement plus facilement au fisc par crainte d’être pris dans le futur. Spécialiste des finances publiques au Centre de recherche conjoncturelle de l’Ecole polytechnique fédérale de Zurich, Florian Chatagny en est convaincu. «Une criminalisation de l’évasion fiscale par le législateur pourrait donner un coup de fouet à l’amnistie partielle, dont les résultats s’avèrent plutôt décevants», affirme le Fribourgeois.

Si le recours à une procédure d’amnistie plus généreuse que celle actuellement en vigueur semble logique dans cette période de profondes réformes, faut-il en attendre des retombées importantes? Difficile à dire. D’abord, parce que personne ne sait vraiment si la fiscalité attractive et le paiement de l’impôt anticipé dissuadent les Helvètes de frauder massivement.

D’après les données récoltées auprès des cantons par le Département fédéral des finances pour les années 2009 à 2013, le nombre de procédures liquidées pour soustraction d’impôts s’est élevé entre 2 916 (le chiffre le plus bas) en 2012 et 5 857 (le chiffre le plus élevé) en 2009. Mais ces indications ne montrent que les cas de tricherie jugés. Et ceux-ci occultent la véritable ampleur du phénomène. Car les moyens employés par le fisc sont faibles.

Or, des études empiriques montrent que plus celui-ci dispose d’un effectif important, plus les montants d’impôts récupérés sont importants. Par tradition, la Suisse préfère se distinguer par sa volonté de ne pas être très intrusive dans ce domaine: la confiance envers le contribuable prime sur l’Etat fouineur.

Les estimations sur l’évasion fiscale des Helvètes peuvent varier fortement selon les sources. On peut tenter de transposer les résultats obtenus par le Jura sur le plan national. Avec 1% de la population suisse, il a réussi à faire réapparaître une fortune non déclarée de 369 millions de francs ou, autrement dit, une somme importante pour un canton qui n’est pas riche. En multipliant ce chiffre par 100, on parvient à 36,9 milliards de francs pour tout le pays.

Dans une réponse à une motion déposée par Margret Kiener Nellen, le Conseil fédéral, en se basant sur le résultat d’une étude, affirme en mai 2010 que «la morale fiscale s’est nettement dégradée en Suisse entre 1988 et 1996». Mais, faute de données plus récentes, il ignore si cette tendance a perduré après 1996.

Le gouvernement constate que «la discussion sur une amnistie fiscale peut aussi avoir joué un rôle important dans la dégradation de la morale fiscale pendant cette période. Depuis le début des années 1990, ce sujet a gagné en actualité et diverses interventions parlementaires ont préconisé une amnistie fiscale générale. Pour ce qui est de la morale fiscale, les amnisties émettent de mauvais signaux: elles sont ressenties comme injustes par les contribuables honnêtes car elles récompensent implicitement ceux qui ne l’ont pas été, ce qui peut aussi avoir un effet négatif sur la morale fiscale.» Autant dire que cette dernière a probablement reculé dans l’attente d’une grâce fiscale générale sous le patronage de la Confédération.

Dans un travail réalisé pour l’obtention de son master, Florian Chatagny s’est demandé si les amnisties fiscales constituent, d’un point de vue économique, un bon outil de lutte contre l’évasion fiscale. Son étude n’apporte pas de réponse unique. «En raison de la nature même des amnisties et de la diversité des objectifs qu’elles poursuivent, leur efficacité n’est pas garantie a priori», conclut-il. A ces considérations s’ajoute la question de la moralité du pardon. Une question qui ébranle à la fois les acteurs politiques, les fiscalistes, les juristes et les contribuables honnêtes. Il est donc peu probable qu’une opération similaire à celle de 1969 soit lancée pour régler le passé.

Auteur : Bilan

Date de publication : 23/09/2014

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